Un rapport d’information consacrée à l’innovation médicamenteuse, rédigé par les sénateurs Yves DAUDIGNY (Sénateur de l’Aisne, Groupe socialiste et républicain), Catherine DEROCHE (Sénatrice du Maine-et-Loire, Groupe les Républicains) et Véronique GUILLOTIN (Sénatrice de Meurthe-et-Moselle, Groupe RDSE) au nom de la Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale du sénat, a été publié sur le site internet de l’institution le 13 juin 2018.
Les rapporteurs relèvent en guise d’introduction que si la France « s’est doté(e) il y a plus de vingt ans d’une politique pionnière et ambitieuse en matière d’accès précoce aux médicaments, ce « modèle français » montre aujourd’hui des signes de fragilisation ». Le rapport vise à en identifier les « freins » et les voies permettant de « rétablir l’attractivité de la France ».
A cette fin, les auteurs de ce rapport évoquent successivement :
-les étapes de la chaîne d’accès des patients aux médicaments, des essais cliniques à leur commercialisation après l’obtention d’une autorisation de mise sur le marché (AMM) ;
-le système spécifique et dérogatoire des autorisations temporaires d’utilisation (ATU).
Les points saillants du rapport peuvent se résumer ainsi :
-Les procédures standardisées sont jugées inadaptés aux enjeux et contexte actuel de l’innovation ;
-La procédure de fixation des prix des médicaments est relativement longue, et place la France « loin derrière » ses partenaires européens ;
-Les médicaments onéreux pris en charge à 100% à l’hôpital représentaient 3 milliards d’euros en 2016 : la gestion de la liste en sus et du RIHN serait à ce titre perfectible ;
-La France semble être en position de stagnation en matière de recherche sur les innovations médicamenteuses ;
-La mission identifie enfin des freins organisationnels et administratifs qui mettent à mal l’attractivité de la France en matière d’essais cliniques.
La Mission propose de « consolider le dispositif des ATU en l’adaptant aux réalités nouvelles de l’innovation »
L’ATU, évalué à 1 Md d’euros par an en 2014 et 2016
Concernant l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU), les sénateurs constatent qu’il s’agit d’un dispositif « quasiment unique en Europe », unanimement plébiscité par les patients atteints de pathologie grave qui bénéficient ainsi d’un « gain de chance considérable » et approuvé par les laboratoires, qui fixent librement l’indemnité prise en charge par l’Assurance maladie.
Trois principales difficultés liées à l’ATU ont été identifiées
- Les extensions d’indication, « trou dans la raquette » majeur du dispositif
Le cadre des ATU, rappellent les rapporteurs, « ne permet pas les extensions d’indication ». Le mode d’action des nouveaux médicaments d’immunothérapie contre le cancer permet toutefois le développement rapide d’indications successives. « En conséquence », poursuivent les auteurs du rapport, « le mécanisme ne garantit pas à tous les patients de recevoir le traitement disponible le plus efficace ».
- Un régime de régulation financière devenu excessivement complexe
L’article 97 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a modifié le mode de régulation financière des ATU. « La complexité de ce mode de calcul remet en cause la lisibilité du système et pourrait éroder son attractivité, en particulier pour les entreprises de biotechnologies qui constituent des acteurs majeurs de l’innovation », concluent les auteurs du rapport.
- La question du suivi des produits concernés
Tous les médicaments bénéficiant d’une ATU ne sont pas des ruptures d’innovation. Il convient à ce titre d’assurer un « meilleur suivi de l’efficacité des produits en vie réelle » dans le but de payer l’innovation au juste prix et d’éviter les situations délicates (dans lesquelles les industriels doivent rembourser des montants importants à l’Assurance maladie et les pouvoirs publics doivent avancer des sommes élevées ne correspondant pas au service thérapeutique rendu).
Le rapport formule donc quatre propositions visant à « restaurer l’attractivité et l’efficacité des ATU ».
La Mission parlementaire propose également de « fluidifier l’accès de droit commun aux médicaments innovants après leur autorisation de mise sur le marché »
Un circuit long et complexe
Le circuit du médicament comporte plusieurs étapes :
- Recherche et dépôt du Brevet ;
- Essais pré-cliniques (test sur des modèles animaux) ;
- Essais cliniques en trois phases ;
- Obtention de l’autorisation de mise sur le marché par l’ANSM ou par l’Agence européenne du médicament (EMA) au niveau européen pour les produits innovants ;
- Évaluation par la Haute Autorité de Santé (HAS) : Avis de la commission de transparence et avis (éventuel) du CEESP sur l’évaluation médico-économique ;
- Négociation et Fixation du prix dans un cadre conventionnel devant le CEPS ;
- Avis publié au Journal Officiel ;
- Fixation du taux de remboursement par l’UNCAM ou arrêté ministériel d’admission au remboursement ;
- Mise à disposition du médicament aux patients en ville ou à l’hôpital.
La durée optimale de cette procédure est fixée à 180 jours. Toutefois, le délai moyen entre l’AMM et la commercialisation en France était évaluée à 408 jours sur la période 2011-2014 et 530 jours sur la période 2014-2016, « ce qui classe la France loin derrière l’Allemagne, le Royaume-Unis ou encore l’Italie » précisent les rapporteurs (d’après des chiffres de la Fédération européenne des entreprises pharmaceutiques).
Quels sont les freins identifiés par la mission parlementaire ?
- Des modalités d’évaluation par la HAS à réinterroger ;
- La phase de fixation des prix cristallise les tensions : « les exigences de prix des industriels sont jugées trop élevées voire extravagantes, tandis que ceux-ci considèrent que l’innovation n’est pas toujours reconnue, valorisée et rémunérée à sa juste valeur »;
- Des procédures standardisées jugées « inadaptées au contexte actuel de l’innovation ».
Les rapporteurs formulent donc sept recommandations pour mieux anticiper l’innovation et adapter l’offre de médicaments à la demande.
La Mission préconise par ailleurs de « garantir l’équité d’accès des patients aux innovations »
Les médicaments onéreux à l’hôpital : un mode de prise en charge fragilisé
La liste « en sus », qui permet une prise en charge à 100% des médicaments onéreux facturés en marge des prestations hospitalières, représentait une dépense de 3 milliards d’euros en 2016, soit 23% de plus qu’en 2009. Outre ce montant élevé, les critères d’inscription et de radiation de la liste « en sus » sont contestés et jugés trop rigides, souligne le rapport, qui note par ailleurs une in-équité d’accès des patients à certains traitements, selon l’établissement qui les accueille et leur mode de prise en charge.
Les enjeux émergents relatifs au financement des actes de biologie innovants
« Le mode de prise en charge » des tests dits « compagnons », indispensables au développement de la médecine de précision en oncologie, s’inscrit dans le cadre du RIHN (Référentiel des actes innovants hors nomenclatures). Ce mode de prise en charge constitue « un frein à leur développement » d’après les rapporteurs car l’enveloppe annuelle de 380 millions d’euros « ne permet pas de financer l’ensemble des actes réalisés par les établissements de santé, d’où des pratiques différenciées », conclut le rapport.
La mission formule donc quatre propositions améliorer la gestion de la liste en sus et du RIHN
La mission préconise enfin de « conforter le rôle des essais cliniques dans l’accès précoce des patients aux traitements innovants »
Un sentiment de décrochage quant à l’attractivité de la France pour la recherche clinique
La qualité de la recherche clinique française en matière d’innovation thérapeutique est indiscutable. « Un sentiment général de décrochage prédomine » toutefois : « la France paraît ainsi en position de stagnation dans une Europe qui décroît face à des concurrents comme les États-Unis ou la Chine ».
Des freins administratifs et organisationnels persistants
La Mission identifie plusieurs freins au renforcement de l’attractivité de la France dans le domaine des thérapies innovantes :
- longueur des procédures d’autorisation des essais cliniques ;
- caractère « inadapté » des essais cliniques aux enjeux de l’innovation.
Les rapporteurs formulent ainsi trois recommandations pour « consolider l’attractivité de la France en matière d’essais cliniques » :
Le rapport et sa synthèse sont consultables sur le site internet du Sénat.